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姜雷:美国社区治理政策及实践
作者:      发布时间:2016-08-01

美国实行联邦制管理,各州的法律略有不同,因此在城市社区治理的具体实践上也略有不同。但无论何地,美国地方社区治理实践中的3个要素值得特别关注:治理主体、听证会制度和社区治理的经费来源。

 

美国实行社区自治,其最主要最直接的治理主体是各种官方、半官方和非政府的社区组织。

所有城市都有负责社区治理的官方部门。以美国亚利桑那州的坦佩市和纽约为例。在坦佩市政府之下,有3个部门专门负责社区的治理与发展,分别为社区发展部、社区关系部和社区服务部。同时,市政府下还设有公共事业局,负责全市,包括社区的有关公共事业的基础设施的维护。

 

在美国的大城市中,由于社区的情况更加复杂,因此部分政府也设立了具有半官方色彩的机构,协助政府部门进行治理。以国际大都市纽约为例,纽约市划分为59个行政区,每个行政区都有一个社区委员会负责。社区委员会是地方代表机构,为纽约市的居民服务。每个社区委员会最多有50名拥有投票权的成员,每个成员的任期为两年,而每年有一半成员将进行换届;成员可以连任,没有任期次数的限制。社区委员会实际上是一个半官方的机构,成员可由政府部门指定,也可志愿服务,但不从政府部门领取工资。社区委员会的职责在于制订实现社区目标的计划、聘用社区管理人员、组织社区公众听证会等。更为重要的是,社区委员会反映社区的民意,成为连接政府机构和社区的纽带。

 

另一个活跃在社区自治领域的主体是社区组织。与社区委员会不同,这种社区或邻里协会是纯粹的非政府组织。再以坦佩市为例,市政府鼓励市民组织邻里协会,邻里协会可以由于某种专门事项而组织,也可以为了提高社区的认同意识而组织。社区协会一般具有6个特点:第一,社区组织向社区所有成员开放,任何人都可以加入,对社区活动的参与是可选择的,但社区组织要设立相应的边界,以防止权限重叠;第二,社区组织的成员履行志愿义务;第三,除了该市预先设定的政策规章外,再无其他的行政主体可以干预社区组织的活动,这表明社区组织具有极大的灵活性和自治权;第四,为了彰显民主精神,社区组织必须签署正式或非正式的章程,保证全体成员每年至少举行一次会议,同时选举组织领导;第五,各社区组织可以发布自己的新闻通告,由政府的社区服务处负责发放给其他社区;第六,社会组织的章程宣言需要在社区居民达成共识的基础之上撰写完成,如果居民对此有异议,可将争议提交给市政府进行解决。这些社区组织从功能上扮演了桥梁的作用,连接了政府与社区,保证了政府的各项政策能在社区得以顺利实施与推广,同时社区的呼声与要求可以有效地传达。

有部分私人企业也成了社区治理的主体。这些企业包括社区化的小企业发展中心、小企业投资公司、社区开放公司、社区贷款中心等,在政策与资金方面受到政府的支持,通过与政府建立合作伙伴关系,也承担部分原属于政府的社会管理职能。

 

除了治理主体之外,听证会制度也保证了在社区治理上政府与社区信息畅通、沟通无阻。在任何涉及公众与社区利益的领域,任何政策的制定都需要召开听证会,以保证普通公民的意见能够得以表达。公民以及社区组织可以通过这种制度来表达自己的利益,政府部门通过这种制度来倾听民意。

 

经费来源是美国社区治理中第3个重要的要素。社区管理的主体、社区组织和社区顾问委员会,其活动经费的主要来源是政府财政基金补贴。例如,坦佩市在2010年这部分经费的金额达25万美元。除了政府财政补贴外,私人捐款也是一项重要的经费来源。用于社区发展与建设的私人捐款一般也由政府部门负责运作,或由捐助人协调政府部门雇佣专门的财务公司进行管理。同时,当存在资金缺口时,非政府组织也可以在遵守法律规章的前提下,进行公开的资金募集活动。但总体说来,社区组织的活动经费还是以政府拨款为主。


 

【相关文章】陈承新:美国社区治理,政府从未退出

 

来源:环球时报 作者:陈承新 留美学者

 

在国内社区治理相关的理论探讨虽然丰富,但在主题上过于侧重于社区治理的内容范畴和制度模式,缺乏对相对成熟的国外社区治理的比较研究。美国的城市化进程远远早于中国,其社区治理的相关理论和实践经过不断探索已相对趋于成熟,值得学习和比较。


 

谈及美国社区治理,多留给国人一种不依赖政府、自治程度高、公民主体意识强等刻板印象,不少人认为中国亟须在上述方面向美国学习。事实上,笔者通过历史追溯和实地走访发现,美国社区治理并不完全是公民社会的自我治理,而是政府宏观调控、多方治理主体互动博弈的过程。


 

透过观察,在美国,实际负责社区治理的主体主要有政府、社区管理委员会和非政府组织。它们在法律规定的范围内各司其职,各负其责。联邦各州下至各个市、镇,都有其独特的社区治理方式,基本都采取“政府负责规划指导和资金扶持,社区组织负责具体实施”的运作方式。政府基本上不直接干预社区内部公共事务,但负责宏观调控。

 

因此,美国社区治理主要依靠政府规制以及社区公民、公共服务企业和公共服务组织的平等参与,在政府部门制定政策、非政府组织提供服务、社区企业参加帮扶的大体框架下展开。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力,公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化,许多公共服务组织的加入引起社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化导致社区权力的次级多中心特征,从而构成社区权力的多元化现象。通观美国社区治理的前世今生,美国政府主要通过政策影响社区治理,更有依据具体实际随时转为政府主导的可能。总之,美国政府在社区治理过程中不断调整定位和思路,持续起到牵引功能。


 

中国社区治理存在的一大问题在于政府在社区治理中的角色定位。为了应对社区人群结构的巨大变化和社区事务的日趋复杂,当前中国社区治理大力鼓励公民参与和社会组织参与,但不少地方政府面对突如其来的社区变化,工作理念和工作方式还没有及时转变,在大包大揽和彻底放权之间无所适从,造成社区主管居委会行政化、边缘化等尴尬局面。


 

从美国社区治理的状况观察,即便自治化程度较高的社区,政府的角色从未退出,政府的宏观调控牵引职能和责任也在法律和实践层面都得到认同和强调。这对于中国社区治理中的政府定位是一个警醒。社区治理理论与实践的兴起是对传统国家合法性一大挑战,尤其当合法性问题降到基层层面,就会面临一些问题。比如,作为自治体与国家正当规则之间的矛盾,自治体可能会因为自己封闭的利益追求而不顾及更高层面或者国家的价值,这是持久性合法性面临的问题。因此,国家不可能也不可以从这一治理领域退出。中国政府部门在社区治理过程中,需要注意纠正计划经济体制下遗留的家长作风,但也不能因为面临新的社会变化形势而抛弃自我职责、无限放权,否则将因小失大,造成社会治理低下甚或社会失序。

来源:中国社工时报
 

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